行政处罚中“最小损害行政相对人利益原则”
2011-05-24 22:33:05   来源:《新网吧》(李远)   评论:0

对于公民、法人和其他组织违反行政管理秩序的行为,行政机关可以依据法律、法规的明确规定,依照法定的程序,实施行政处罚。行政机关在实施行政处罚时,具有自由裁量权,即可以根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度自主决定处以何种、以及或轻或重的处罚。毫无疑问,行政机关的自由裁量权,是受到法律、法规严格约束的;并非想罚多少就罚多少,想怎么罚就怎么罚;否则,就是滥用自由裁量权,就是滥用职权,就是违法行政,就是行政乱作为。

那么,行政机关如何正确运用自由裁量权呢?笔者以为,行政机关在依法实施行政处罚时,坚持“最小损害行政相对人利益原则”,即可以称之为正确运用自由裁量权。湖南省行政程序规定第四条规定:行政机关行使裁量权应当符合立法目的和原则,采取的措施应当必要、适当;行政机关实施行政管理可以采用多种措施实现行政目的的,应当选择有利于最大程度地保护公民、法人或者其他组织权益的措施。这条规定,即是“最小损害行政相对人利益”原则的具体体现。

为什么行政机关在依法实施行政处罚中要坚持最小损害行政相对人利益原则呢?首先,这是由行政机关的性质所决定的。因为行政机关在本质上,是为行政相对人服务的,行政机关的管理权包含在服务之中,而不是大于服务,更不是独立于服务。行政机关的基本职能是维护行政相对人的利益而不是损害其利益。但因为行政管理的需要,行政机关有时又必须根据法律法规的规定、按照法定的程序,对行政相对人的违反行政管理秩序的行为依法作出一定的处罚或者作出一定的具有处罚性质的具体行政行为,即必须损害行政相对人的利益;显然,这种处罚或具体行政行为与行政机关必须维护行政相对人的利益的性质是相矛盾的。正因为如此,行政机关在作出这种处罚时,要尽量采用最小损害行政相对人利益的方式;换言之,行政机关在在对行政相对人实施行政处罚或者作出具体行政为的同时,还必须最大限度的履行保护行政相对人的合法权益的职能,以这种方式来化解或者缓和这种保护与损害的矛盾。比如,所有的行政法律法规都规定:行政机关在对法人或者其他组织实施执法检查(执法检查亦是具体行政为的表现形式)时,不得妨碍被检查人正常的生产经营活动。这种规定,就是“最小损害行政相对人利益原则”的具体体现。行政机关的行政处罚与法院的判决最大的不同就在这里,因为法院只根据法律判决,通常无须考虑保护被处罚人合法权益,因为法院与行政相对人之间不存在管理与被管理(即服务与被服务)的关系。

行政机关对行政相对人的行政处罚或者具体行政行为必须采用最小损害行政相对人利益的原则的另一理由是行政机关的行政处罚或者具体行政行为仅是个“准司法行为”,即行政机关的具体行政行为并没有天然的合法性。如果行政相对人认为这个处罚或者具体行政行为是违法的、侵犯了自己的合法权益,即可以在法定期限内通过行政复议、行政诉讼等司法救济手段对此提出异议。而且,通过行政复议或者行政诉讼,行政机关的行政处罚或者具体行政行为很可能要被撤销或者确认违法或者由重改轻(通常不能加重处罚);换言之,行政机关对行政相对人的处罚并非皇帝的圣旨,不等同于法院的生效判决,还有待于上级行政机关或者法院的裁决,其合法与否还是个未知数。因此,行政处罚的“准司法行为的”性质也要求行政机关在作出行政处罚时必须慎之又慎,不能把事做绝,要留有余地。这也是行政机关在实施行政处罚时要采用“最小损害行政相对人利益原则”的另一个理由。行政机关如果不这样做,反而滥用自由裁量权,轻罪重罚,其作出的具体行政行为就很可能会在行政复议中被纠正或者在行政诉讼中败诉,之后还会引发行政问责、国家赔偿等消极后果,这就不仅损害了行政机关的形象,给国家造成损失,更重要的是这种滥用自由裁量权的行为还会加剧官民矛盾,构成社会不和谐、不安定因素,破坏社会稳定。[Page]

纵观当前行政机关对行政相对人实施行政处罚的实践,应当说大多数行政机关是自觉遵循了“最小损害行政相对人利益原则”的,忠实地履行了法律赋于的职责,既对违反行政管理秩序的行为依法进行处罚,又注意保护行政相对人的合法权益,这应当是主流,值得肯定;但也应当承认,确有不少行政机关,对行政机关与行政相对人的关系仅仅简单地理解为管理与被管理的关系,没有认识到是服务与被服务的关系,甚至也认识不到自己还具有保护行政相对人合法权益的义务。这种错误的理念导致某些行政机关在实施行政处罚中滥用自由裁量权的行政行为时有发生。这些行政机关在实施行政处罚时,不是遵循“最小损害行政相对人利益”原则,而是遵循“最大损害行政相对人”原则。比如,为了达到尽快收缴罚款的目的,动辄对行政相对人采用停产、停业、停电、停网、扣押主要生产经营设备、甚至非法限制行政相对人人身自由等方式,强迫行政相对人履行“义务”(交纳罚款),大搞绑票式执法;还有的行政机关一发现违法违规的行为,就按法律规定的最高限额进行处罚,还美其名曰:行使自由裁量权;比如公安机关到网吧检查消防隐患,发现地上有个烟头即处以高达一万五千元罚款。文化行政部门发现网吧接纳一个未成年人即认为“情节严重”,即要处以吊销网络文化经营许可证的行政处罚等。凡此种种,都是违反“最小损害行政相对人利益原则”的,都属于不当的行政行为,从广义上说,亦属违法的行政行为。

总之,各级行政机关在对行政相对人实施行政处罚中坚持“最小损害行政相对人利益”原则,最大程度地体现了执政为民的思想,是情为民所系,权为民所用,利为民所谋重要思想的的生动体现,是化解官民矛盾、构建和谐社会的必然要求,是依法行政的基本准则。各级行政执法机关对此必须高度重视,并应在实施行政处罚的具体实践中认真贯彻这一原则。

本文首发于《新网吧》杂志2011年第1~2期

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