电信普遍服务的国际比较与启发
2006-10-18 17:17:34   来源:Netbarcn.net(辛钢平)   评论:0

引言

实现电信的普遍服务,逐步消除电信发展的地区和城乡不平衡性,向大多数公民提供基本的电信服务,是当前各国政府制订电信政策的基本出发点之一。 虽然我国已形成了“5+1”的电信市场竞争格局,但是,许多电信企业为了追求经济效益,将目标锁定在高端用户和利润较高的城市市场,对欠发达的西部和农村地区市场鲜有问津,造成了多数电信企业并不履行普遍服务义务、只有中国电信与中国网通承担欠发达地区和农村电信建设的市场不公平性。而电信普遍服务作为电信市场竞争环境下的产物,根据公平和效率的市场竞争原则,应该由所有电信企业按照市场竞争法则和承受能力来共同承担。于是,通过国内与国外间电信普遍服务的比较,及时建立科学、公平的电信普遍服务机制,已经成为我们关注的重要问题之一。

电信普遍服务的定义与内涵

电信普遍服务,从1907年美国AT&T公司提出以来,随着信息技术的快速发展和信息对社会经济生活的作用日益显著,以及人们对电信企业应该承担社会责任意识的逐步觉醒,其定义和内涵发生了很大的变化,所包含的内容不断得以扩展和丰富。

20世纪80年代末,国际经济合作与发展组织(OECD)在“普遍服务和电信资费的改革”的报告中,将电信普遍服务定义为“任何人在任何地方任何时候都能以承担得起的价格享受电信服务,而且服务质量和资费一视同仁。”换而言之,电信普遍服务就是对任何人都要提供无地域、质量、资费歧视且能承担得起的电信服务。

由于各国的经济发展水平、电信运营业的发展水平,以及电信竞争格局具有的很大差异性,所以,各国对电信普遍服务进行了不同的解释,例如澳大利亚的电信普遍服务是“用来确保每一个澳大利亚居民都能在相同的条件下接入普通的电话服务、付费电话和转接服务”;加拿大的电信普遍服务是“使加拿大所有地区,包括农村和城市的公民都能接入可靠的、用得起的、高质量的电信服务”;法国的电信普遍服务是“在整个领土范围内以用户用得起的价格提供高质量的电话服务”;美国的电信普遍服务是“尽可能以合理的资费、完备的设施向美国所有的人提供快速、高效、全国乃至全球范围的有线或无线通信服务,无论种族、肤色、宗教、原籍或性别,都一视同仁”;我国的电信普遍服务是电信业务经营者必须按照国家的有关规定履行普遍服务的义务。

普遍服务的内涵。虽然各国在其政策法规中对电信普遍服务进行了不同的解释,在文字表述上各不相同,但是对各国电信普遍服务的解释进行分析,可以发现这些解释在本质内容上是基本相同的。简单地说普遍服务的内涵有三点:无论住在任何地方都能得到电信服务(Availability);任何人都可得到负担得起的电信服务(Affordability);信息资源的普遍接入(Accessibility)。具体而言,电信普遍服务的内涵主要包括:⑴可接入性,具有覆盖全国的电信网络,用户不论在任何地方、任何时候需要电信服务时,都可以接入电信网络,有权享受电信服务;⑵可承受性,用户所获得的电信服务的价格应该是合理的、可以负担得起的,也就是说电信服务的价格应定位在大多数用户能够承受的水平上;⑶非歧视性,即各类用户应当受到相同的对待,就价格、服务内容和质量而言,不论地理位置或者种族、性别、宗教信仰如何,都应当没有歧视。电信普遍服务作为重要的公共政策,主要体现在保障对落后地区和弱势群体的电信服务上,其服务对象主要包括:⑴ 经济发展落后、居民用不起电话的地区;⑵ 偏远乡村、人口稀少地区,建设网络基础设施花费大,致使电话成本过高;⑶ 任何地区的无力支付电话费用的贫民、病弱伤残人员。

我国电信普遍服务的现状

改革开放以来,为了加快电信运营业的发展,我国各级政府对电信运营业实施了多项优惠政策,从而使我国的电信运营业得到了飞速发展。目前,我国已经建成了世界最大的电信网络,电话用户总数也跃居世界第一位,达4.21亿户。与此同时,电信普遍服务的水平也不断提高。不过,由于我国人口众多、地域广阔以及社会经济的发展水平具有较大的差异,使得电信发展在地区上具有不协调和不平衡的特征,从而导致电信普遍服务的深度和广度受到了一定限制。[Page]

目前,我国的电信普遍服务基本上是由中国电信和中国网通来承担的,主要是通过城乡之间、东西部地区之间的内部交叉补贴来支持农村和西部的电信发展。而我国电信领域逐步形成了多家基础电信运营商存在的新格局,电信市场竞争的加剧会使电信企业先向高收益的城市和东部地区集中投资,而对落后地区的电信需求关注较少,这些现实问题将影响落后地区网络建设的投资力度,影响我国电信普遍服务的实施,进而影响我国电信业的整体发展。因此,2000年9月国务院发布的《中华人民共和国电信条例》第四十四条明确规定:“电信业务经营者必须按照国家有关规定履行相应的电信普遍服务义务。国务院信息产业主管部门可以采取指定的或者招标的方式确定电信业务经营者具体承担电信普遍服务的义务。电信普遍服务成本补偿管理办法,由国务院信息产业主管部门会同国务院财政部门、价格主管部门制定,报国务院批准后公布施行。”虽然有了相关的电信条例规定,但是由于电信普遍服务成本补偿管理办法和电信普遍服务基金等配套措施至今尚未落实,电信普遍服务仍由中国电信和中国网通来承担。

发达国家普遍服务的成功经验

电信普遍服务是电信企业社会责任的具体表现,每个国家都存在着电信普遍服务的问题。而发达国家在实施电信普遍服务上是比较成功的,他们的成功做法可归结为:

一是电信法明确界定普遍服务及其目标。纵观发达国家的电信法,各国都对电信普遍服务定义与业务范围进行了明确的界定,一些发达国家对电信法进行修改,增加了与普遍服务相关的内容,为电信普遍服务的实施提供了重要保证。由于发达国家的传统电信业务已趋于饱和,普遍服务的目标开始向更高层次升级,如北欧各国确定了移动业务普及的普遍服务目标。

二是确定普遍服务资金的来源渠道与收取对象。 大多数发达国家的电信普遍服务资金主要是由众多电信企业共同来提供资金的。但是,发达国家的电信管理机构为了促进新技术的发展和更有效地引入竞争,对不同规模的电信企业收取不同的普遍服务资金,并且对一些电信企业的出资义务进行减免。

三是确定提供普遍服务的实体。 目前,确定提供普遍服务的实体主要有三种方式:⑴ 竞争比较充分的市场由所有电信企业共同承担;⑵ 在主导运营商的市场模式指定一家经营者承担或者由达到一定市场力水平以上的运营商提供; ⑶ 通过招投标确定,以使供需双方达到平衡。

四是确定普遍服务的接受者。电信普遍服务的主要接受者是一些特殊群体,对他们的关注极为重要,直接关系到贫富差距和数字鸿沟问题。发达国家主要为残疾人、聋哑人、退伍人员、退休人员、靠救济生活的人、低收入人员、低用量用户、非盈利性的教育和医疗机构等特殊群体提供电信普遍服务,这些电信服务包括特殊电信服务、一定程度的月租费和使用费的优惠或减免、一定数额的现金补助。

对建立我国电信普遍服务机制的对策

基于对电信普遍服务重要性的理解,WTO《基础电信协议》对普遍服务做出了这样的规定:“任一成员有权定义其自身希望维持的普遍服务义务,该义务只要以一种透明的、非歧视性和竞争中立的方式履行,并且不比该成员所定义的必要的普遍服务更难以承担,则它将不被认为是反竞争性的。”通过与发达国家的电信普遍服务之比较,对于我国建立普遍服务机制有一定启示。

启示之一:加强电信普遍服务的立法

从经济学的角度来看,电信普遍服务虽然不具备严格的非抗争性和非排他性的公共产品属性,但其具有公共福利性质,所以单纯依靠市场机制并不能保证有效提供,还需要由政府以法律的形式确保电信普遍服务供给。具体的操作过程中,为使普遍服务工作更加规范、有序和健康发展,应该坚持以下几项原则:⑴ 符合公平和效率的原则,普遍服务机制的确立要有利于破除垄断、保护竞争、促进发展,有利于监督管理,使基金运作更加公开、公正、透明,有利于不断提高公众福利,保证国民经济的可持续发展;⑵ 明确权利与义务的原则,要使每个人都具有享受普遍服务的基本权利,而每个电信企业都要承担普遍服务的义务;⑶ 可持续发展原则,普遍服务的目标将伴随经济技术的发展而更新,并随着电信业的发展不断提高电信服务水平。[Page]

启示之二:电信普遍服务的基金应从电信运营商获取

解决电信普遍服务基金的来源问题,是建立电信普遍服务机制的根本前提,目前比较通用的征收普遍服务基金的方式是对所有运营商征收。其原因为:(1)在电信行业发展的初期,国家通过垄断形式保障了电信运营商的高额利润,并低价或免费供给了一些紧缺的电信资源,如码号资源、频率资源等,使其得以迅速积累、壮大,电信企业有义务承担普遍服务;(2)推行普遍服务有利于电信企业全程全网建设,从而实现充分覆盖,具有提高企业核心竞争力的战略意义;(3)实践证明,由电信承担普遍服务基金来源的可实施性、可操作性强。鉴于中国的实际情况,并结合国外相关经验,从公平、公正的角度出发,电信普遍服务基金征收的比例一方面要考虑普遍服务成本的预期需求量,另一方面还要考虑企业的实际承受能力。具体而言,可依据运营商的资源占有率(频带占有率、码号占有率)、市场份额、运营收入和话务量大小等指标进行征收。

启示之三:电信普遍服务基金的管理

为切实保障电信普遍服务基金运作的高效与安全,建立健全的监管体系成为必需,其最基本的前提就是要设立公正、稳定、权威的电信普遍服务管理机构。根据国外的经验,建立普遍服务管理机构可采取多种形式,既可以由政府的通信管制部门负责监管及实施,也可以委托非盈利的专业公司或独立的管理机构负责实施。中国国情千差万别,因此比较适合建立垂直设置、分级管理的普遍服务管理机构,即分为中央一级和省(自治区、直辖市)一级的管理架构。在近期可先按部和省(自治区、直辖市)通信管理局的管理模式运作,时机成熟后再建立由政府直接领导、多方代表组成的委员会直接管理的非盈利性事业单位。总之,普遍服务管理机构的运作机制应为“政府部门决策,管理机构实施”,其工作要在民众的监督下,实现规范化、法制化、公开化运作。

启示之四:电信普遍服务基金的使用

电信普遍服务基金的使用是推行普遍服务最核心、最关键的环节,也是电信企业承担社会责任的有力保障。为确保基金的高效、安全以及专款专用,首先要按照均衡原则,同时考虑地区差异,建立中国的电信行业财务指标体系,规范电信普遍服务的成本核算。在市场经济体制下,可以运用招投标等一系列灵活的市场机制与措施。同时还要用优惠政策激励各大电信企业进行公平竞争,以此作为普遍服务成本核算结果的最后评判,并以“提出条件越低、做出承诺越高”作为有权提供电信普遍服务并且承担相应义务的竞标准则。其次应因地制宜,合理使用电信普遍服务基金。

结束语

电信普遍服务是项综合性的系统工程,是中国电信业全面改革的重要部分,在我国加入WTO和电信体制深化改革的态势下,借鉴发达国家先进经验并根据国情实事求是地选择最理想的方案,方能促进电信业健康而有序地发展。本文通过对电信普遍服务定义、内涵的探讨,以及对电信普遍服务进行国际比较,从中得到四点启示,并认为电信普遍服务作为电信企业承担社会责任的方式,从而赋予电信普遍服务以新的内容,相信将有利于电信普遍服务如何有效实现的理论探讨与实践。

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