国外电信普遍服务理论对我国的启示
2006-10-18 17:19:40   来源：Netbarcn.net(刘纬华)   评论：0

        虽然中美两国处于不同的发展阶段，政策的制订更是“不可同日而语”，但可以说，美国的今天就是我们的明天，考察并跟踪研究美国普遍服务政策动态以资借鉴，可使我们少走很多弯路，最大限度地节省改革时间和降低改革成本。

         美国1996年新电信法第254款对普遍服务进行了重新定义，其目标已不再局限于传统意义上的电话服务，而是“电信服务的演进水平”。这意味着电信普遍服务的概念将随着电信和信息技术及业务的发展而不断更新，呈现出普遍服务目标动态化的特点。1997年5月7日，FCC宣布执行普遍电信服务新法令。但令人遗憾的是，新法令提出的普遍服务的范围并没有体现新电信法中所规定的接入先进的电信业务和信息业务的原则，随即引发了什么是先进的业务、是某些业务还是所有的先进业务都包括在普遍服务范围之中等问题的争论。其实，这也是下一步我们制订普遍服务目标与范围所不得不面对的问题。

        FCC在普遍服务新法令中规定：任何一个合格的能提供普遍电信服务的公司，包括无线业务提供者，不管他们使用的技术如何，只要提供政策规定的普遍电信服务项目，就都有资格接受普遍服务的补贴。其资金支持来自所有的提供州际电信服务的公司。FCC为此专门成立了普遍电信服务基金管理部门，以便做到补贴资金筹集和分配的公平性和透明化。应该说，这项工作美国完成得相当出色，并成为众多国家效仿的典范。

        另外，FCC还把学校、图书馆和农村医疗部门纳入普遍服务补贴范围；对高成本地区普遍服务补贴标准进行了调整；扩大了对低收入用户的补贴范围，对具体补贴政策也进行了调整等等。这些细则的实施也都引起社会的一些争论和异议。可以说，新政策还在实验和完善中。一个不争的事实是，随着电信和信息技术的迅速发展、电信市场竞争新格局的出现以及各界对普遍服务内涵认识的不断深化，普遍服务政策的修订周期将大大缩短，以适应时代发展的需要。

       除美国外，澳大利亚普遍服务的尝试性改革计划也值得关注。2000年，澳联邦政府提出普遍服务竞争性提供目标，其通信管理局（ACA）因此正在提出新的“普遍服务义务”（USO）的成本安排，并引进“竞争性实验项目”，率先在两个地区试行“普遍服务主提供者”（PUSP）和“普遍服务竞争性提供者”（CUSP）并存的方案，计划3年内在全国推广。

      对我国普遍服务政策的启示

      1.普遍服务的目标应是普适性和多层次性的统一

        根据普遍服务的阶段发展理论，结合中国国情，我们认为，中国电信普遍服务的目标既要对整体国民具有普遍适应性，以体现公平原则，又要根据不同区域发展的不同状况和确实存在的需求差别，制订灵活的多层次的普遍服务的目标供各地参考执行，以体现效率原则。除了区域差别的原因外，普遍服务的多层次性还出于普遍服务多功能性的考量。在中国普遍服务承担着多层而非单一的功能：既要保证目前电信服务水平不下降，又能逐步满足未享受电信服务人群对电信业务的基本需求，从战略角度和宏观层面，还要发挥作为国民经济基础性、先导性行业对经济发展的支撑和推动作用，实现其经济效益和社会效益的统一。当然，经济技术的加速度发展、国际先进技术的引进与自发创新、后发优势的呈现等因素的影响都有可能使多层次的普遍服务各目标之间的界限并不分明，甚至是交叉重叠的，但并不意味着普遍服务的目标不存在差异性和多层次性。发展中国家承载着太多的历史责任，既要夯实基础，走好其它国家业已走完的成功之路；又要在某些电信高端业务市场实施赶超战略，这是经济全球化以及中国入世后对电信行业的必然要求，也是目前唯一正确的路径选择。惟其如此，才能逐步实现普遍服务目标，才能积极融入国际经济循环，不至于丧失发展机遇和在国际大家庭的话语权。[Page]

       2.普遍服务的实现形式应呈多样化

        实现形式有两个含义，一是普遍服务业务种类的选择上实现多样化。可通过跨越式、超常规发展模式因地制宜地解决普遍服务问题，如采用移动通信、卫星通信等高科技手段，解决草原、沙漠、海岛、深山的电信普遍服务问题，降低一次性投资和运行维护费用，从而以资金投入最小化解决方案来实现农村和偏远地区的电信普遍服务目标。海南也有成功的案例，海南移动公司在西沙永兴岛利用卫星通信手段解决多年悬而未决的通信问题，不仅满足了岛上军民目前的基本通信需求，从长远看，还有利于南沙诸岛的长治久安和国防安全。二是普遍服务提供者的确定上也要实现多样化。在多种可供选择的方案中，众人的意见可谓见仁见智，如有些专家提出，考虑到我国目前电信业市场化程度尚不发达，因而“指定”作为一种过渡性方案在近期可能更具可操作性。但笔者认为，考虑到不同技术手段在实现普遍服务中的不同作用，则招标方式可能会优于指定，并且更能体现效率和公平的原则。换言之，如果跳出单一从固网看问题的思维模式，考虑到无线通信手段的替代性竞争，还可参考澳大利亚目前实行的普遍服务“竞争性实验项目”计划。因此，选择普遍服务的承担者应综合考虑政治体制、市场环境、技术可行、经济合理等各种因素的影响，既大胆借鉴先进经验，又立足本国国情，精心设计具体实施方案。

       3.建立有效的激励机制

        在竞争性的市场环境和放松管制的政策环境下，飞速发展的技术环境并不能自发地使以追逐利润为目标的电信企业产生向高成本地区、低收入人群提供电信服务的投资冲动，因为这些地区和群体的总需求不足以补偿电信网络覆盖成本，这就是所谓的“市场失灵”现象在电信领域的突出表现之一。具有社会福利性质的电信普遍服务作为一种“准公共产品”，由政府来承担亦在情理之中。但具体运作最终还要由电信运营商来执行，如何使电信市场上打得“不可开交”、为争得利润赢得份额而忙得“不亦乐乎”的竞争者们同时也成为相对踊跃投身普遍服务义务的“活雷锋”，就必须多管齐下，尤其要采用经济手段，建立各种有效的激励机制和措施，让承担义务的企业尝到甜头，产生内在的自发动力，同时也对其它运营企业产生示范带动效应。真正实现向权利与义务相对等、权力与责任相一致的回归。最重要的激励机制是抓紧出台普遍服务基金征收和管理办法，还要充分完善各种管制手段和环节，如将普遍服务的参与、实施落实情况与市场准入管理中的许可证发放和年检、电信资源配置、行风建设、评优达标，甚至国有企业绩效考察（将企业绩效考察与社会责任挂钩看似与市场经济规律相悖，实则在社会主义市场经济体制环境及“三个代表”重要思想的政治环境下有其特殊的功效）等结合起来，将企业实施普遍服务的外部经济效应内化从而实现有效激励的目的。

       4.普遍服务应有系统思维的指导

        应跳出电信服务的圈子，避免就普遍服务论普遍服务的单一思维模式，将其纳入经济社会发展的总体盘子加以考虑，如将普遍服务与工业化、城市化以及信息化进程的推进等结合起来，与科教兴国战略的实施结合起来，广泛宣传普遍服务的作用与意义，使普遍服务的观念深入人心，成为全社会共同关心、共同扶持的事业。

        5.应吸取的经验教训

        首先，要警惕并防范借“普遍服务、奔小康、代表最广大人民根本利益”等名，行不正当竞争甚至市场垄断之实，以及与市场经济规律背道而驰，与技术发展反向而行的各种行为。这肯定不是普遍服务政策建议者、制订者的初衷，也是他们最不愿意看到的结果。其次，还要清醒地认识到目前所处的发展阶段。我们进行电信体制改革的时间不长，包括普遍服务在内的电信监管经验不足，政策法规的出台要慎重，更重要的是相关政策要随着实践的发展与时俱进，该调整的要调整，真正做到解放思想，实事求是。等到积重难返之时早已坐失良机，后悔晚矣！[Page]