竞争环境下的中国电信普遍服务
2006-10-18 17:20:12   来源:清华大学经济管理学院(李明志 王瑾)   评论:0

 一、电信普遍服务的必要性和发展阶段
    传统的电信普遍服务的内容主要包括向低收入人群和高成本的地区(如老少边穷的农村地区)提供可负担的基本电信服务。我国的“村村通电话”的目标就是普遍服务的一个例子,但对于城市中的低收入人群提供电信服务的问题似乎一直没有引起注意。
    提供普遍服务的主要原因有两点。一是基本通信已经成为现代社会公民必需的一种服务,根据《全球人权宣言》,获得通信服务—电信普遍接入是一项基本人权,而现今无论在发展中国家还是发达国家,仍有相当多的人口无法得到基本的电信服务。二是出于促进经济发展和地区间平衡的考虑。改善基础设施对促进经济增长和增加人类福利具有重大影响,与其他基础设施相比,信息基础设施建设具有广泛的外溢性,而且有利于增强人们交流知识的能力和降低社会流通与交易成本。因此,信息基础设施应当被列为最重要、最优先的公共设施投资领域。有研究表明,我国电话普及率每提高1个百分点,人均GDP年增长率可提高0.5个百分点。从图1我们可以直观地看出,我国东部、中部和西部之间人均GDP与电话普及率之间有着几乎是线性的相关关系,通信基础设施的不足直接制约着落后地区的经济发展。世界电信联盟(ITU)把电信网络发展划分为五个阶段,并提出各阶段相应的普遍服务目标。
    那么,中国目前的普遍服务情况处于什么阶段呢? 截至2001年底,全国的电话普及率为25.90%,主线普及率为13.90%,市话普及率为20.40%,家用电话普及率为11.55%,其中,东部地区电话普及率达到41.47%,主线普及率达到20.81%,市话普及率达到21.24%,家用电话普及率达到16.76%;中部地区电话普及率为20.35%,主线普及率为12.02%,市话普及率为18.14%,家用电话普及率为10.25%;西部地区电话普及率为16.97%,主线普及率为9.22%,市话普及率为21.68%,家用电话普及率为7.21%。虽然根据信息产业部2002年8份公布的统计资料,中国的电话普及率已突破了30%大关,达到了30.22%, 但不可否认的是,我国不同区域的电信服务水平仍然存在着显著的差异,总体普遍服务水平仍处于第二阶段即广泛覆盖阶段。因此,目前的普遍服务政策仍应以实现区域平衡为主要目的,不管在东部还是中西部地区普遍服务的内容主要还是电话普及。当然,普遍服务包含的内容并不是一成不变的,现在兴起的互联网技术将对普遍服务的内容产生很大的冲击,从长远来看,信息服务也应该纳入普遍服务的内容中。从1995年7月到2000年10月,美国国家远程通信和信息管理局(NTIA)先后四次发布美国国内的“数字鸿沟”问题,把“数字鸿沟”问题列为美国首要的经济问题和人权问题,其目的是使全部美国人融入网络经济和网络社会,通过大力普及国际互联网全面提高美国在21世纪的国家竞争力。从美国普遍服务发展的趋势可以透视出我们国家未来电信普遍服务的发展方向。

二、竞争环境中提供普遍服务的渠道
    当电信服务由一家垄断企业提供时,普遍服务的义务责无旁贷地落在了该企业的头上。普遍服务一般通过交叉补贴来实现,即一些服务的价格高于成本,以补贴另外一些价格低于成本的服务,如企业用户补居民用户、长途补市话、城市补农村等等。交叉补贴首先会带来效率损失,价格和成本脱钩扭曲了消费和投资的决策;其次,交叉补贴通常缺乏透明度,很难确定谁得到了补贴,以及这些补贴的确切来源;最后,交叉补贴这种机制并不能鼓励企业提高在高成本地区或是对低收入者的服务水平,这也是交叉补贴往往没有效率的主要原因。
    当电信服务市场出现竞争的格局以后,传统的交叉补贴的做法将面临挑战,各国都在构想“竞争中性机制”(Competitively Neutral Mechanism)来提供普遍服务。所谓“竞争中性机制”指的是任何企业都不能得到相对于其他企业的特殊的益处或损失的“公平原则”。在“竞争中性机制”下,普遍服务义务的实现可以分为筹集普遍服务资金和使用该资金提供服务两个阶段。融资可以通过两个渠道来取得,一是通过国家的一般税收系统,另一个是通过建立专用的“普遍服务基金”(Universal Service Funds, USF)。经济学理论认为补贴应该通过一般税收和转移支付的手段来实现,这样可以减少价格扭曲和福利损失,这就是著名的Atkinson-Stiglitz原理。可是在实际执行过程中,各个国家几乎无一例外地采用了专用“普遍服务基金”的渠道,原因是税收制度中的存在的问题会使得该办法的成本远高于其他渠道,特别是对于税收系统不发达的发展中国家更是如此。“普遍服务基金”要求所有的电信企业都出资,而所有提供服务的企业都有资格领取基金。从理论上讲,“普遍服务基金”提供了更广泛的税收基础,并且可以减少“撇奶油”(企业只从事赢利项目的服务)的可能性。另外,“普遍服务基金”的办法更加透明,成本也较低,比交叉补贴的作法更加符合“竞争中性原则”。当然,“普遍服务基金”中有两个棘手的实际问题,一是如何决定不同企业应为基金所贡献的份额,二是“普遍服务基金”如何分配和使用。普遍服务基金最理想的征收办法是根据各个企业利润征收某一比例,但由于管制者与企业间信息的不对称,管制者无法得到有关利润的准确信息,所以很多国家都采用按收入的某一比例征收。[Page]
    普遍基金的使用和服务的提供可以通过拍卖的机制来实现。由于管制者与电信运营企业间的信息不对称,企业不可能提供给管制者有关服务提供成本的信息,真正有效的竞标机制应该能够解决这个问题。另外,运营执照的发放也可以与普遍服务的义务联系在一起。例如,墨西哥电信在私有化时就被要求在五年的期限内为20000个农村地区安装收费电话,以实现政府“在所有超过500个居民的村庄提供电话接入”的目标。

三、普遍服务的国际经验比较
    下面我们来看一看两个国家电信普遍服务的执行情况,一个是世界电信业的领头羊美国,另一个是与我国电信业发展阶段相近的秘鲁。
    1. 美国的普遍服务介绍
    美国电信业同样经历了从垄断到全面竞争的发展过程,其普遍服务提供方式的转变对刚刚打破垄断不久的中国具有一定的借鉴意义。
    在AT&T垄断时期,美国普遍服务的内容定义为“家家通电话”,即要使居民电话资费足够低,以保证每个美国人都能用得起,包括低收入家庭和农村地区居民。为了提供普遍服务,AT&T采用了大规模的交叉补贴来提供资金,包括长话补贴市话,国际电话补贴国内电话,低成本地区补贴高成本地区,办公用户补贴居民用户等。这一方式的弊端就是企业没有动力降低成本,助长了垄断势力,违反了公平竞争的原则,同时也保留了利润丰厚的电信市场。在新进入者“撇奶油”的策略进攻下,交叉补贴难以为继。
    美国电信市场自从1984年引入竞争以后,普遍服务的内容不再限定为传统意义上的电话服务,而是随着联邦通信委员会(FCC)定期制定的电信业务服务及时进行调整,即普遍服务的定义是动态的。目前包括以下8种普遍服务电信服务:接入到公共电信网的话音电话服务、双音多频信令或相应的功能、单方通话、接入紧急服务、接入话务员服务、接入局间服务、接入查号服务、对有资格的低收入服务提供直接补贴的服务。
    普遍服务的政策有两大类。第一,收入再分配,对低收入消费者的支持有生命线帮助计划和生命线连接帮助计划,所需的资金来源于对长途服务的征税。在美国的很多州,生命线计划减少了符合标准的消费者7美元的月租费,入网计划为低收入消费者支付30美元的连接成本。第二,区域发展规划,对农村、偏远地区和高成本地区的支持目前通过以下三种机制提供。
    一是普遍服务基金。FCC建立了一个专门的普遍服务基金管理部门(USAC),这是一家非盈利的民间组织,负责从所有的电信服务公司(包括本地和长途电话公司、无线和网络公司、公用电话公司等)筹集资金,公平和透明地分配普遍服务基金。
    二是拨号设备分钟加权机制。通过将高于正常交换成本的部分分摊给州际服务部门的方式对接入少于5万的LEC提供补贴。
    三是“LTS”机制。主要为那些用户线路成本高于正常成本的运营商提供支持。
    美国立法规定,任何一个合格的能提供普遍服务的公司,包括无线业务提供者,不管他们使用的技术如何,只要提供政府规定的普遍服务项目,就都有资格接受普遍服务的补贴。对于高成本地区的普遍服务补贴采用前瞻性成本计算法——补贴=前瞻性成本—全国基准价格。其中,前瞻性成本又可以叫做“长期增量成本”,它主要基于对设备成本、网络使用情况以及技术进步速度等方面的预测进行估算,而全国基准价格是指平均的资费。
    2.秘鲁的普遍服务介绍
    20世纪90年代,秘鲁也逐渐由垄断转为竞争,其普遍服务政策也发生了重要的变化,取消了原来的交叉补贴,将普遍服务定位在以扩展普遍接入(尤其是农村地区)为中心。相应地,政府建立了普遍服务基金,电信基金管理机构OSIP-TEL自1994年中期起征收电信行业总收入的1%作为普遍接入电信基金,该基金将被用于向某些地区的电信服务提供定向补贴。[Page]
    ①普遍服务基金使用的地区为农村乡镇、地区首府、重要社会利益地区内的市镇(由政府定义)。
    ②由普遍接入电信基金管理机构OSIP-TEL审核可能需要的服务项目,列出能够获得补贴的项目清单,上报电信部批准。
    ③确定补贴的项目清单之后,OSIP-TEL准备招标文件,并且通过公开招标程序选择实施项目的运营商。在招标文件中,对于服务对象、提供业务的技术情况、基金提供的最高补贴数额、适用的收费制度等多方面都有详细的说明。
作为发达国家,美国的普遍服务着重于个人接入,力求能使更多的人得到一些基本的服务,现在服务的内容已不限于话音,扩展到了数字接入和Internet;而作为发展中国家,秘鲁的普遍服务则侧重于扩展基本接入,资金主要用于向需要的地区提供公用电话的定向补贴,可以说,它的普遍服务是针对一定群体的。对于发展中国家来讲,秘鲁的做法更有参考价值。

四、建立我国电信普遍服务的步骤
    根据前面的分析以及借鉴其他国家的经验,我们对我国建立“普遍服务基金”的具体实施步骤提出如下建议。
    1.确定普遍服务的目标、对象和范围。对照中国目前的情况,东部地区已经接近工业化国家的水平,普遍服务的下一步内容可以定位于对低收入的居民提供一些直接补贴,如提供免费接入,减免基本电话资费等,甚至在某些经济非常发达的地区,可以提倡家家上网作为普遍服务新阶段的尝试,以提高我国电信普遍服务的总体水平。而广大中西部地区的电信水平相对比较落后,普遍服务还是应该注重公共接入,扩大覆盖面。
    2.确定质量标准要求和定价原则。确定了普遍服务的内容后,信息产业部要提出质量要求,明确标准,以防止运营商出于利润的考虑而降低服务质量。建议信息产业部对目前全国各地的电信普遍服务状况做进一步的调查研究,具体到每个市、地、县、乡、村,了解人口的分布情况,地理状况,以进一步确定采用何种通信技术更为有效。也许“村村通电话”不仅仅局限于把电缆通到各村,也许在某些边远山区实现无线通信会是更好的选择。确定了质量标准后,信息产业部还要制定相应的资费标准,这要兼顾普遍服务对象人群的承受能力以及服务提供商两方面的利益,是一个“讨价还价”的政治过程。
    3.选择为补贴提供资金的税源。按收入征收固定比例的作法虽然简便,但不利于鼓励企业降低成本,而按利润征收又由于信息不对称的原因而不可行。建议信息产业部根据不同电信业务的赢利能力确定不同的普遍服务基金征税比率,如对无线通信、国内长途、国际长途、互联网增殖服务项目等征收的税率可以有所区别。
    4.遴选服务提供商。中国电信南北拆分,新中国电信和新网通可以互相进入对方的市场领地,铁通的业务也将不断扩大,这都给电信“普遍服务”义务的重新分配提供了良好的契机。我们可以模仿国外的作法,用“工程模型”来估算普遍服务提供需要的资金补贴数额作为基准,然后再让各运营商之间通过拍卖竞价的方式决定服务商。当然,这是一个涉及到技术和经济学机制设计等多方面的复杂问题,同时还要考虑到集团利益的协调。它本身就是一个值得研究的课题。
    当然,以上几个步骤是相互关联的,信息产业部制定政策是要加以全盘规划,同时也要考虑其可行性。另外,还要对“普遍服务”实施的情况加以监督,并根据形势的变化及时做出调整。

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