创新我国电信监管体制的探讨
2006-12-03 21:14:07   来源:中国网络律师(俞云鹤)   评论:0

2006年10月11日,党的十六届六中全会一致通过的《中共中央关于构建社会主义社会和谐社会若干重大问题的决定》(以下称《决定》),明确规定当前和今后一个时期构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一是建设“创新型国家”,提出构建社会主义和谐社会必须遵循的重大原则和“坚持把创新精神贯穿到治国理政的各个环节”等一系列政策措施。如何贯彻《决定》的六大原则和创新精神,在《电信法》立法过程中创新我国电信监管体制,是值得立法机关、主管部门和电信业内外认真研究和探讨的重要课题。

一、 我国电信监管体制的改革轨迹

为了探讨如何创新我国电信监管体制,有必要回顾一下我国电信监管体制的改革轨迹,以作出符合实际的分析。
我国电信监管体制的改革轨迹,是伴随着电信业的发展和改革而逐步进展的。根据电信监管主体和制度的不同变化,我国电信监管体制改革大体可分为三个阶段。
第一阶段,1998年以前,国家通过邮电部对全国的邮政和电信实施管理,各省、自治区、直辖市邮电管理局则对本行政区域内的邮政和电信实施管理,形成中央政府与地方政府两级管理体制。这一阶段,我国电信管理体制的特点是管理机构“政企合一”,各级邮电管理局既实施行政管理,又经营邮电业务。因此可以说,当时在我国不存在现代意义上的电信监管体制。
第二阶段,1998年,根据国务院机构改革方案,国家撤销邮电部、电子工业部,组建成立信息产业部。2000年,《电信条例》发布后,各省、自治区、直辖市通信管理局相继成立,在信息产业部的领导下对本行政区域内的电信业实施监管职能。在这种垂直集中统一的电信监管体制中,地方政府与通信管理局之间没有直接的领导关系,各地通信管理局更类似于信息产业部的派出机构。这一阶段,电信监管机构已基本实现“政企分离”,我国开始形成现代意义上的电信监管体制。
第三阶段,2001年12月,我国正式加入世界贸易组织,签订了议定书和有关法律文件,其中包括承诺开放电信服务业的文件。为适应这一改革开放形势,我国在加大电信改革的同时,加快了《电信法》的立法进程。目前,《电信法》草案正在国务院进行审议,看来今年年底前由全国人大常委会审议通过已不可能。这一阶段尚未完结,电信监管机制在这个阶段中将依照《电信法》予以重构和创新。目前各方面对于《电信法》草案,仍然有许多不同意见。我国究竟应当设定什么样的电信监管体制,也尚未定论。

二、 《电信法》草案设定的电信监管体制的几点弊端

电信监管体制是《电信法》立法的关键问题。《电信法》历次草案设定的电信监管体制,是一种比现行体制更加强调集中统一的体制。
目前正在国务院审议的《电信法(征求意见稿)》明确规定:
“国务院电信监督管理机构(以下简称电信监管机构)依法对全国电信业实施监督管理。
电信监管机构可以根据需要设立派出机构,派出机构依照电信监管机构的授权,履行监督管理职责”。
根据《决定》构建社会主义和谐社会的重大原则重新审视《电信法》草案,发现《电信法》草案设定的电信监管体制存在的弊端,是比较明显的。

(一)这种体制与构建和谐社会的以人为本原则不符。
《决定》指出:“必须坚持以人为本。始终把最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点”。
目前,我国电话用户总数已突破7亿,居世界第一;互联网上网人数超过一亿,居世界第二;电信业已成为我国的支持产业之一。面对如此庞大规模的电信和信息服务市场,在现行垂直单一的电信监管体制下,要进行有效的监管已经十分困难。由于信息产业部在各地设立的通信管理局和地方政府信息化主管部门一地并存,通信管理局又不受当地政府的领导,因此在各地电信监管上存在着机构重叠、力量分散、妨碍服务、影响效能的体制性弊端。据了解,电信监管机构人力资源严重不足,各个省级通信管理局的人员通常不到20人,加上信息产业部分管电信的人员,全国从事电信监管工作的人员仅仅数百人,根本无力对我国庞大的电信市场实施进行有效的监管。然而,《电信法》草案设定的电信监管体制,试图坚持并进一步强化这种垂直单一的电信监管体制,将几十项监管任务都法定国务院电信监管机构一家承担,使体制性弊端更加突出。以行政复议为例,不采用条块给合、分级管理的体制来做到中央与地方分工负责、疏导压力,地方政府和其他有关部门就没有法律依据来分工处理电信领域的争议和纠纷,造成所有案件都要到国务院电信监管机构去处理的局面,必然形成“看得见的管不了,管得了的看不见”的监管困境,与《决定》提出的以人为本原则不相符合,最终导致无法坚持以人为本,“实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益”。[Page]
而且,随着我国社会经济的发展,随着我国电信业市场化、法治化、国际化的飞速发展,广大电信用户对电信服务质量的要求将越来越高。加强电信监管力度,提高电信服务水平,构建与广大用户的和谐关系,已成为电信监管机构和电信业贯彻以人为本原则的大事。在这种形势下,再延续甚至强化这种集中统一的垂直监管体制,并不能真正加强电信监管,是既不利于电信改革与发展,也不利于更好地为广大电信用户服务的。

(二)这种体制与构建和谐社会的科学发展原则不符。
《决定》指出:“必须坚持科学发展”,“实现经济社会全面协调可持续发展”。
电信具有集中性、技术性、专业性强的特点,《电信法》草案设定的电信监管体制,将电信全程全网的技术特点与一统到底的管理体制相混淆,拟推行比现行监管体制更强调集中统一的垂直监管模式。但是它忽视了电信同时具备的其他特点,即电信还具有综合性、社会性、建设配套性强的特点。为适应电信的这两方面的特点,应当按照《决定》提出的科学发展原则,从促进电信业全面协调可持续发展出发,实行中央与地方条块结合、分级管理的电信监管体制。
这方面值得特别注意的是,不应当把地方政府排斥在电信监管体制以外。近十年来各地信息化建设的实践证明,全国各地地方政府对于加强电信监管、促进电信发展的作用是显而易见的。
----促进信息化建设包括电信的发展,是地方党委和政府责无旁贷的职责。改革开放以来,各地投入了大量人力、物力和财力,在当地电信基础设施建设和电信监管协作配合方面做了大量工作,取得了一定的成绩,显示了电信监管应当实行条块结合、分级管理的必要性。
----地方政府在电信网络建设与规划上发挥着独特的不可替代的作用,诸如集约化通信管线的建设、移动通信基站的选址等,地方政府都承担着重要的组织管理与协调责任,并根据需要提请地方人大立法或者制定政府规章,促进了各地电信业的持续健康有序发展。
----网络与信息安全工作,历来是在中央统一领导下,由地方党委和政府承担重要责任。中央曾多次发文,强调互联网管理体制要遵循各有分工、加强属地管理的原则。信息安全涉及城市安全和经济安全,是需要综合治理的全局性问题,需要国务院相关部门和地方政府参与管理。显然,电信网络和信息安全,绝不仅仅是电信监管机构一家能完全管得了的事情。
----在电信群体性矛盾的及时处理方面,基本上是依靠地方政府来协调解决的。近年来,地方政府花费了较多精力解决电信领域频发的各类社会突发事件,如电信用户集体性维权行为、针对设置通信基站的群体性信访、电信公共资源的无序争夺等,与电信监管机构协同工作,妥善处理,保障了电信的稳定发展。
然而《电信法》草案,除规定地方政府具有配合电信建设的义务外,无视地方政府参与电信管理的成功实践,无视地方政府在电信监管中的重要作用,所设定的电信监管体制完全排斥地方政府的参与,是违背科学发展原则的,是很不合理的。

(三)这种体制与构建和谐社会的改革开放原则不符。
《决定》指出:“必须坚持改革开放”,“提高改革决策的科学性、改革措施的协调性,建立健全充满活力、富有效率、更加开放的体制机制”。
《电信法》草案在设定电信监管体制时,借鉴了国外电信监管体制和我国银行、证券业监管体制的情况,决定设立集中统一的电信监管体制,即设立国务院电信监管机构及根据需要在地方设立派出机构。
应当肯定,电信业与银行、证券业在统一性、专业性、技术性强这些方面是相近的,电信监管体制借鉴我国银行、证券业监管体制的情况来设定,有其一定的道理。但是更应当看到,电信业包括电信制造业和电信服务业两大领域,涉及电信改革和发展的许多任务与各有关部门和各地方政府息息相关,仅仅靠垂直统一的电信监管机构一家是无法圆满完成的。例如,电信管道建设与维护、驻地网建设与维护、公共电信配套设施建设与维护以及相关重大矛盾的及时处理等事项,如果没有地方政府和其他有关部门的参与或协作,肯定是做不好的。据此,《电信法》草案在设定电信监管体制时全盘照抄我国银行、证券监管体制,是不适当的。[Page]
也应当肯定,鉴于电信业规模经济的共同特性,借鉴发达国家在电信监管体制方面的经验,是必要的。但是更应当看到,近十年来在许多发达国家掀起了一股电信法律改革的浪潮,其中包括对电信监管体制的改革和完善。在美国,为充分发挥各州的作用,已进一步完善了联邦通信管理局(FCC)和各州之间在电信监管体制上的协调,将本地电话的部分管理职能和开放本地电信业务的部分决策权交给了各州政府。在英国,已从过去单一的政府专职部门的监管体制,改革为增加电信行业的自我管控、消费者的自由选择以及其他政部门的配套监管的混合体制。在澳大利亚,国家通信管理局(ACA)和竞争与消费委员会(ACCC)负责电信监管事务,并在各州设立办事处,与州政府共同处理电信监管事项。从世界范围看,发达国家尽管对电信大多实行中央监管机构的直接管理,但同时都十分注重发挥地方政府的作用。对比之下,我国《电信法》草案设定的电信监管体制,完全排斥地方政府的作用,并没有很好地借鉴和吸收国外的成功经验。

(四)这种体制与构建和谐社会的民主法治原则不符。
《决定》指出:“必须坚持民主法治”,“实施依法治国基本方略,建设社会主义法冶国家”。
《电信法》草案设定的电信监管体制,与我国宪法、法律关于国家机构职权的规定有所相违,与构建社会主义和谐社会的民主法治原则不尽相符。
《中华人民共和国宪法》第三条规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。
《国务院行政法规制定程序条例》第十一条规定:立法要“符合精简、统一、效能的原则,相同或相近的职能由一个行政机关承担,简化行政管理手续”。
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条规定:“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导,并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导”。第六十七条规定:“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作,并且监督它们遵守和执行法律和政策”。
《中华人民共和国立法法》第八条规定,基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律。
对照这些法律规定,《电信法》草案设定的电信监管体制,排除地方政府对于电信及与电信相关建设事项的管理职能,不符合宪法关于充分发挥地方的主动性、积极性的原则,也不符合“相同或相近的职能由一个行政机关承担”的“精简、统一、效能的原则”。按照《立法法》有关规定,电信并非专属中央管理的领域,应当从发挥中央和地方两个积极性出发,按照有关法律规定,重构和创新电信监管体制。

(五)这种体制与依法行政的权责一致原则不符。
《决定》指出:“社会公平正义是社会和谐的基本条件,制度是社会公平正义的根本保证”。
电信监管机构及其工作人员,依法行使监管职权,也应当依法承担法律责任,这也是实现公平正义的要求。我国《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等有关法律,都相应对行政许可机关、行政处罚机关、行政复议机关规定有法律责任。国务院为推进依法行政,在全国政府部门推行行政执法责任制。电信监管机构,作为依法行政的机构之一,应当落实行政执法责任制,严格贯彻行政执法权责一致的原则。
然而《电信法》草案设定的电信监管体制,没能很好贯彻这一原则。《电信法(征求意见稿)》共143条,直接涉及电信监管职能的条文达79条,其他条文也多与监管的要求相关。可以说,赋予电信监管机构的职权是很多、很大的。但是,对电信监管机构进行监督制约的规定却几乎设有。《电信法(征求意见稿)》“法律责任”一章列举了许多法律责任,分别针对电信业务经营者及其法定代表人、电信用户、电信监管工作人员和社会其他相关方面,都一一设定了违法者应承担的法律责任,却唯独对于电信监管机构作为执法机构应当承担什么法律责任,没有作出明确规定,整部法律草案没有一条关于电信监管机构法律责任的规定。事实上,个别电信监管机构由于违法行使职权而侵犯电信企业或其他组织合法权益而导致纠纷和诉讼发生,是已经存在的现象,将来也不可能完全堵绝。因此,无论是从针对实际情况需要,还是从构建和谐社会目标出发,《电信法》都应当明确规定电信监管机构的法律责任,不应有丝毫异议。[Page]

三、 对《电信法》创新电信监管体制的几点思考

近几年来,我国《电信法》立法已经成为社会广泛关注的热点。《电信法》的立法进程,自1980年提出立法计划、开始起草工作以来,已历经26年之久。据悉,今年上半年,国务院法制办召开了电信法立法论证会,就《电信法(征求意见稿)进行沟通协调。信息产业部前任部长吴基传曾专门为部分全国人大代表作了电信法热点难点问题的讲解。然而,由于三网融合和由此引发的监管体制等很多问题,需要在有关部门之间协商解决,《电信法》草案至今还在国务院审议中,估计年内《电信法》在全国人大常委会审议出台已不可能。现在,《决定》这一构建社会主义和谐社会的纲领性文件,为我们以《决定》创新精神重新审视《电信法》草案设定的电信监管体制以有力的指导。
近几年来,业内外围绕我国电信监管体制问题存在不同的观点。为了创新电信监管体制,笔者吸取有关机构、企业和人士的意见,就《电信法》创新我国电信监管体制问题谈几点想法,希望能起到抛砖引玉的作用。

(一)当前电信改革,是应当放松监管,还是应当加强监管?
有的观点认为,我国电信改革当务之急是扩大市场竞争范围,减少政府监管,应当采取放松电信监管的措施。笔者认为,我国电信改革的当务之急是应当加强电信监管,加大监管力度,保障电信发展与改革。
应当承认,我国加入世贸组织时,是承诺逐步开放电信服务业市场的,相应地政府以行政行为干预电信市场的现象将逐步减少,最终实现电信服务业的市场化、法治化和国际化。但是,当前我国仍处在入世后过渡期,电信业作为我国新兴支持产业,刚刚从计划经济运作模式逐步转向市场经济经营模式,当前电信市场还存在不少无序竞争、违法经营、损害消费者权益等严重问题。加之我国电信法律体系尚不完备,作为电信业的基本法《电信法》尚未出台,电信市场依法运转的法治环境尚不具备。信息产业部等部门近些年来不时实施电信市场专项治理措施就证明,我国电信市场还相当不成熟,还存在普遍的违法违规现象,有的还相当严重。在这种情况下,仿照电信发达国家那样,完全由市场经济规律自行调节,实施放松管制的改革战略,要求我国电信监管体制改革,将加强监管力度转变为放松监管而鼓励市场竞争,很可能会事与愿违,导致电信市场的无序竞争等问题更加严重,以致损害电信发展与改革的深入开展。
结论是,按照《决定》所指出的:“加强市场监管,整顿和规范市场经济秩序”。

(二)独立的电信监管机构,要求“政企分离”,还是另外要求“政监分离”?
有的观点认为,我国电信监管机构要真正成为独立的监管机构,不仅要做到“政企分离”,还应当做到“政监分离”,即电信主管机关与电信监管机构分离。
笔者认为,根据我国在加入世贸组织时的承诺,我国应当建立独立的电信监管机构,实现“政企分离”,但是并没有“政监分离”要求。
我国在加入世贸《议定书》附件中承诺:“中国电信主管机关按照《参考文件》第5条原则作为独立的监管机构运作”。而这里所指的《参考文件》第5条是这样规定的:“第5条 独立的管理者  管理机构与基础电信服务供应者分离,且不对其负责。管理者使用的决定和程序对于所有市场参与者应是公正的”。在这些承诺中,确实有电信监管机构必须做到“政企分离”的明确要求,但是并没有“政监分离”的要求。相反地,明确中国电信主管机关在“政企分离”基础上是作为独立的电信监管机构运作的,从同一组织机构而言,更象是“政监合一”,而没有“政监分离”的含义。因此,认为加入世贸就意味我国电信机构还要实现“政监分离”,并没有任何合法依据。
应当承认,实行既完全独立于企业、又完全独立于政府的电信监管体制,即实现“政企分离”和“政监分离”,是许多发达国家电信监管体制的成功经验,也是我国未来的大势所趋。但是更应当看到,当前我国电信业的市场化、法治化程度还很低,全国从事基础电信运营的仅六大电信企业(中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国卫通、中国铁通),电信市场竞争多元化条件尚不具备,因此还难以完全依靠市场自身机制调控电信市场秩序,还需要政府通过政策法规和行政措施进行指导和规范。[Page]
结论是,按照《决定》关于“一切从实际出发,自觉按规律办事,立足当前、着眼长远、量力而行、尽力而为”的要求,建立独立的电信监管机构,但不应当强制要求“政监分离”,《电信法》也不针对电信监管机构作出“政监分离”的规定。

(三)我国电信监管体制,应当坚持集中统一的垂直监管体制,还是建立条块给合、分级管理的监管体制?
有的观点认为,《电信法》历次草案,都始终坚持构建集中统一的垂直电信监管体制,是正确的,应当坚持。笔者认为,如果从推动电信业实现从“政企不分”改革为“政企分离”,从而逐步走向市场经济的角度看,我国垂直统一的电信监管的设立与发展确有其历史意义。那么,在《决定》明确提出构建社会主义和谐社会六大原则和一系列政策措施的今天,重新审视我国现行电信监管体制和《电信法》草案设定的电信监管体制,也确实可以发现其存在不少弊端,如本文第二部分所述。
因此,应当从树立以人为本和科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求出发,与我国市场经济发展趋势和地域广阔的具体国情相适应,吸收我国现行有效的无线电监管体制的基本经验,将强调垂直领导、条块分离的电信监管体制,创新改变为在中央统一领导下,实行国务院电信监管机构主管、其他相关部门分工负责,中央与地方条块给合、两级管理的电信监管体制,从而充分发挥各方面的积极性和创造性,保障和促进我国电信业的改革和发展。
结论是,建议将《电信法(征求意见稿)》第六条(监管主体与体制)修改为:
“国务院电信监督管理机构(以下简称电信监管机构)依照本法对全国电信业实施监督管理。国务院有关部门分工管理与本部门职责范围有关的电信监督管理工作。
省、自治区、直辖市管理电信的机构在国务院电信监管机构和本级人民政府的领导下,依照本法对本行政区域内的电信业实施监督管理。省、自治区、直辖市人民政府有关部门分工管理与本部门职责范围有关的电信监督管理工作。”

(四)《电信法》对电信监管体制的规定,是仅用一条原则规定好,还是应当用多条作详细规定?
有的观点认为,《电信法》草案,采用在“第一章总则”中专门用一条规定“监管主体与体制”,简明扼要,留有余地。笔者认为,《电信法》草案,应当在规定实行条块结合、分级管理体制的前提下,对国家电信监管机构及各部门、各地方电信监管机构的设置、职权、组成、监管程序、法律责任等重要事项,分别作出原则规定。
从我国立法和执法的实际情况看,我国在早期所订法律法规相当原则,条文较少,虽然简明扼要,但是对于法律的实施带来了不少问题,往往出现难以操作的困境,或者出现凭执法者本身的理解随意执法,造成全国各地法制不统一的局面。因此,随着我国依法治国、建设社会主义法治国家进程的步伐,我国各项法律法规的订立或者修订越来越详尽细致,可操作性也越来越高。特别是经济领域的法律法规,立法机构从统一法制、服务人民的高度,都对相关内容作了详尽确切的规定,法律法规篇幅都较大。因此,《电信法》作为电信基本法律,作为电信监管机构依法监管、电信企业依法经营、电信用户依法维权的主要法律依据,应当对电信监管机构的相关内容作出权威的法律规范,而不应当仅用一条原则规定监管主体与体制。
结论是,按照《决定》所指出的:“完善法律制度,夯实社会和谐的法治基础”。

笔者作为一名关心我国电信立法的律师,希望本文作为一家之言,如能引来权威人士提出高见,并进而能使有关立法机关、主管部门或者电信企业对创新电信监管体制作出一定考虑,也就达到本文的目的了。在此,让我们关心《电信法》立法的所有单位和个人,以《决定》的要求共勉:“坚持把创新精神贯穿到治国理政的各个环节,使一切有利于社会进步的创造才能得到发挥,保护创新热情,鼓励创新实践,完善创新机制,宽容创新挫折,增强自主创新能力,建设创新型国家”。[Page]

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